Cryptowet: Toch vergunningeisen ondanks toezeggingen Minister aan Eerste Kamer

Op 21 april verschafte minister Hoekstra van Financien de Eerste Kamer duidelijkheid: de nieuwe 'cryptowet' zou geen vergunningeisen bevatten, maar slechts een registratie tegen aanzienlijk lagere kosten. In de praktijk lijkt De Nederlandsche Bank (DNB) toch te gaan toetsen op basis van vergunningeisen en voorschriften voor trustkantoren. De registratie blijkt dus tóch een verkapt vergunningsregime met kostbaar toezicht.

Tijdens de behandeling van de nieuwe 'cryptowet' in de Eerste Kamer op 21 april stelden Kamerleden kritische vragen over de aankomende regelgeving die voor bitcoinbedrijven zou moeten gelden. Kamerlid Henk Otten van Fractie-Otten verwees daarbij naar de Raad van State die stelde dat een vergunningstelsel strijdig is met de Europese richtlijn.

"Dit betekent, met andere woorden, dat de richtlijn het niet mogelijk maakt om de daarin voorgeschreven registratieplicht vorm te geven als een (verdergaande) vergunningplicht met voorafgaande toetsing, zoals nader toegelicht in de toelichting. (zie noot 9) Dat bij de diensten een verhoogd risico van witwassen en terrorismefinanciering bestaat, en dat dat samenhangt met de anonimiteit van de diensten, zoals de toelichting vermeldt (zie noot 10) kan dan ook geen rechtvaardiging zijn voor het voorgestelde vergunningstelsel." - Advies Raad van State, 2 april 2019

Kamerlid Otten wees erop dat het wetsvoorstel naar aanleiding hiervan was aangepast: er werden nieuwe en zwaardere toezichteisen toegevoegd, maar om de Raad tegemoet te komen werd het woord 'vergunning' vervangen door 'registratie'. Hij citeerde een onafhankelijke analyse door van 't Hart advocaten die concludeert dat er in het wetsvoorstel sprake is van een verkapt vergunningstelsel. Hij vroeg de minister een nadere toelichting over dit 'woordspelletje' van het Ministerie van Financiën te geven.

"De minister zei dat hij wel degelijk het advies van de Raad van State had gevolgd om tot een registratiesysteem over te gaan, en niet tot een vergunningensysteem. Maar dat is een woordspelletje. Want het is een registratiesysteem met allerlei testen daar ingebouwd. Dat is geen registratiesysteem, maar een verkapt vergunningensysteem." -Henk Otten, Kamerlid Fractie-Otten

Van woordspelletjes of een verkapt vergunningstelsel was volgens minister Hoekstra echter geen sprake. Hij verzekerde de Kamerleden dat er wel degelijk een registratie komt zoals de Europese richtlijn dat beoogt.

"Dat brengt mij bij de heer Otten. Ten aanzien van die registratieplicht moet ik toch echt erin persisteren dat het anders zit dan hoe de heer Otten het zegt. Het is gewoon anders of je een registratieplicht hebt of dat je een vergunningplicht hebt. Registreren doe je, en een een vergunning wordt aan je verleend. Dat is gewoon echt wat anders. De lat ligt daar ook op een ander niveau. Het bewijs daarvoor kon ook gevonden worden in dit debat, want een deel van de leden was natuurlijk ook juist kritisch op het kabinet omdat we die vergunningplicht hebben laten vervallen. Maar dat was dus omdat we het advies van de Raad van State serieus wilden nemen." - Wopke Hoekstra, Minister van Financiën

Die expliciete verduidelijking leidde tot grote opluchting in de bitcoinsector, die al langere tijd aandacht vroeg voor de kwestie. Het toezicht alsmede de toezichtkosten zouden proportioneel worden en geen vergunningskarakter hebben, maar uitsluitend neerkomen op de Europese registratie-eisen.

Toch vergunningseisen: SIRA

Een recent nieuwsbericht op de website van DNB toont echter dat zij toch aansturen op een toetsing vooraf, op basis van eisen identiek aan de vergunningeisen die voor trustkantoren gelden. DNB verwijst namelijk naar de term Systematische Integriteitsrisicoanalyse (SIRA), een specifieke vergunningseis onder financieel toezicht. Het is een begrip dat in de anti-witwaswet die voor bitcoinbedrijven geldt, niet te vinden is.

In het nieuwsbericht suggereert DNB verder dat de SIRA van vrijwel alle registratieaanvragen die bitcoinbedrijven hebben ingediend tekort schiet. Dat lijkt te impliceren dat de registratie op basis daarvan kan worden afgewezen, waardoor het feitelijk een vergunningstelsel is.

Op Twitter wijst Simon Lelieveldt erop dat de term SIRA en de verwijzing naar 'dienstverleningdossiers' opmerkelijk is omdat die termen afkomstig zijn uit de Wet toezicht trustkantoren. Hij ontdekte dat de tekst van het recente nieuwsbericht over de SIRA voor bitcoinbedrijven vrijwel helemaal gekopieerd was uit dit eerder nieuwsbericht van DNB gericht aan trustkantoren.

Trustkantoren vallen onder de Wet toezicht trustkantoren (Wtt) en voor hen geldt een vergunningstelsel, terwijl bitcoinbedrijven onder de veel specifiekere Wwft-wetgeving vallen met alleen een registratie. Het lijkt erop dat DNB echter van plan is, anders dan Minister Hoekstra toezegde, tóch de strengere eisen uit het financieel toezicht als voorafgaande toelatingseis bij de registratie toe te passen.

Kosten

Het verschil tussen een registratie en een vergunning is groot. Een registratie doe je, zoals minister Hoekstra al aangaf, terwijl een vergunning aan je wordt verleend. Een registratiesysteem hoeft weinig meer te zijn dan een lijst met bedrijven, maar vergunningen kunnen worden geweigerd of ingetrokken. Bijvoorbeeld wanneer er niet wordt voldaan aan de gestelde (vergunning)eisen. Die systematiek is straks ook van toepassing voor bitcoinbedrijven.

Een feitelijk vergunningstelsel betekent veel hogere toezichtlasten voor bitcoinbedrijven dan een registratiesysteem. De kans bestaat ook dat bij een vergunningstelsel een deel van de aanvragen wordt afgewezen en dat een deel van de bedrijven daardoor hun dienstverlening moeten staken. Bovendien kost alleen het in behandeling nemen van de 'registratie'-aanvraag al €5.000,-. Daarbovenop zouden de extra kosten komen van het voldoen aan deze zwaardere vergunningseis.

Voor kleinere bitcoinbedrijven zijn deze hoge kosten in combinatie met een reëel risico op afwijzing een onoverkomelijke drempel. Inmiddels is ook bekend geworden dat die feitelijke kosten voor bitcoinbedrijven inderdaad tegen de €40.000,- op jaarbasis gaan belopen. Een aantal bitcoinbedrijven zag zich door de 'cryptowet' dan ook genoodzaakt hun virtuele deuren te sluiten of zich elders te vestigen.

Kamervragen

Toen de blijvend hoge kosten bekend werden stelden zowel Kamerlid Alkaya als ter Linde vragen over de impact van deze kosten op de innovatie in Nederland. In reactie hierop legde het Ministerie van Financiën nog eens op ingewikkelde wijze de kostendoorberekeningsmethode uit.

Uit de antwoorden van de Minister bleek dat als het Bureau Financieel Toezicht inderdaad zou zijn aangewezen als toezichthouder op de bitcoinsector, van die doorberekening/kosten geen sprake zou zijn. De aanwijzing van DNB als toezichthouder voorkomt dus dat het Ministerie van Financiën zelf moet betalen voor het toezicht dat ze maatschappelijk zo gewenst achten.

Al met al is vier maanden na inwerkingtreding van de wet de zorg van de bitcoinbedrijven realiteit geworden: een kostbaar en verkapt vergunningsregime. De tijd zal moeten leren hoeveel van de 48 aanvragers uiteindelijk met een registratie de eindstreep zullen halen.